Как выстроить такую систему отбора судей, которая будет обеспечивать высокое качество правосудия? В каждой стране этот вопрос решается по-своему. Есть юрисдикции, где решение о выборе судей в буквальном смысле передано общественности. Так, в некоторых штатах США и отдельных кантонах Швейцарии судей выбирают прямым голосованием граждан, в других странах, например в Бельгии и Австралии, судей апелляционных судов выбирают законодательные органы, в третьих судейский корпус формируется представителями судейского сообщества, которые принимают решение, кто достоин судейского кресла, а чьи профессиональные и личные качества не соответствуют званию судьи.

На волне реформ начала 1990-х гг. российское судейское сообщество получило беспрецедентную по сравнению с другими пореформенными странами свободу самому формировать судейский корпус. Из всех стран Восточной Европы только в России и Венгрии исполнительные органы были полностью исключены из процесса отбора судей. Отбор будущих судей осуществлялся квалификационными коллегиями, которые формировались исключительно из действующих судей. Президенту была передана более-менее формальная функция подписания указов о назначении судьей.

Сегодня в России отбор судей происходит в несколько этапов. Основная нагрузка по оценке кандидатур ложится на квалификационные коллегии судей (ККС), созданные при судах субъектов Федерации. Коллегиям необходимо организовать квалификационный экзамен и оценить знания кандидата, провести проверку его добропорядочности и разослать запросы в различные правоохранительные органы, оценить характеристики с прежнего места работы и, наконец, провести собеседование с кандидатом. Процесс отбора судей достаточно конкурентный. В 2015 г. на должности судей всех уровней претендовали 6600 человек, а рекомендации ККС получили только 4885 человек (74%).

В 2002 г. произошло несколько важных реформ в системе назначения судей. В частности, в состав ККС были включены представители общественности. Формально включение представителей общественности должно было сбалансировать влияние действующих судей в оценке кандидатов на должности и в вынесении дисциплинарных взысканий, повысить открытость судебной системы.

Хотя пул кандидатов довольно велик, на деле возможности представителей общественности повлиять на отбор судей минимальны и нет никаких гарантий, что кандидаты с лучшими профессиональными характеристиками могут обойти тех, кого патронирует председатель суда. Наш анализ показывает, что при отборе судей на вакантные должности решающая роль отводится председателям судов и лишь в исключительных случаях квалификационные коллегии принимают решения, противоречащие мнению председателя того суда, где открылась вакантная должность. Если судить по проанализированным Институтом проблем правоприменения заключениям ККС, из 960 кандидатов на должность судей около 95% из тех, чье заявление было поддержано председателем суда, получили рекомендации коллегий. Из тех же, кто подавал заявку на рассмотрение коллегий и не имел поддержки председателя, рекомендации ККС получили только 37%.

Основным направлением трансформации системы отбора судей могло бы стать усиление института представителей общественности и существенное снижение роли председателя. Сейчас в состав ККС входят 13 судей, семь представителей общественности и представитель президента. Выбирают и назначают представителей общественности в ККС региональные парламенты. Обычно представители общественности избираются на четыре года. Они должны быть старше 35 лет и иметь высшее юридическое образование. В 2016–2017 гг. во многих регионах прошли новые циклы формирования ККС, и мы проанализировали, из кого были рекрутированы представители общественности.

Чаще всего это преподаватели вузов – в целом они составляют до половины представителей общественности в квалификационных коллегиях. В 73 регионах в коллегии присутствует хотя бы один представитель системы юридического образования, причем в шести регионах общественная часть коллегий сформирована исключительно из преподавателей вузов. И такое формирование коллегий понятно: преподаватели вузов могут взять на себя часть нагрузки по работе в экзаменационных комиссиях, у них хорошо развиты навыки контроля и оценки знаний. Кроме того, они относительно безопасны в смысле наличия нежелательных связей.

Вторым по частоте ресурсом для квалификационных коллегий являются представители бизнеса: в 57 регионах в работу коллегий включены юрисконсульты местных предприятий. Примечательно, что представители бизнеса доминируют в богатых федеральных городах – Москве и Санкт-Петербурге, а также в ресурсодобывающих регионах – например, в Вологодской области в работе квалификационной коллегии судей участвуют представители «Северстали», в Якутии – «Алросы», а в Ямало-Ненецком автономном округе – «Газпром нефти».

Кроме того, к работе в ККС в качестве представителей общественности привлекаются отставные судьи и прокуроры и ветераны правоохранительных органов, но ни в одном регионе они не составляют большинства. В члены квалификационных коллегий также регулярно рекрутируются юристы государственных НКО – организаций, которые хотя формально представляют гражданское общество, но на деле им не являются – например, областных профсоюзных организаций и советов ветеранов. Наконец, хотя формально членами ККС чиновники не могут быть, юристы, аффилированные с законодательной и исполнительной властью, также регулярно избираются в ККС в качестве представителей общественности.

Помимо чиновников в ККС не могут быть назначены адвокаты и нотариусы. Не совсем понятно, чем руководствовался законодатель, накладывая ограничения на участие в работе квалифколлегий представителей этих юридических профессий. В самом деле, предположение, что участие адвокатов в отборе судей может повлиять на выносимые судьями решения, а участие юрисконсульта крупного градообразующего предприятия вроде «Северстали» или «Русала» может гарантировать полную непредвзятость, вряд ли обоснованно. Мировой опыт также не исключает адвокатов из процесса отбора судей. Например, в Австрии в экзаменационную комиссию из пяти человек обязательно входят два действующих судьи и один адвокат. В Германии, где существует двухступенчатый отбор, на первом этапе, где проверяются формальные знания кандидатов, большую роль играют преподаватели права, на втором, где происходит окончательный отбор, главную роль в оценке кандидатов играют судьи и адвокаты.

Кроме этого вызывает сомнение целесообразность обязательного присутствия в ККС представителя президента. Это дублирует президентский контроль – ведь после ККС кандидатуры поступают на рассмотрение Комиссии по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей при президенте, которая, по сути, является президентским фильтром, отсеивающим в последние годы до четверти кандидатов, ранее получивших рекомендации региональных квалифколлегий.

Таким образом, усиление общественного контроля над отбором судей наряду с уменьшением роли председателя будет способствовать более объективному отбору – например, препятствовать попаданию на судейскую скамью кандидатов, сдавших все экзамены на тройки, но поддержанных председателями.

Автор — научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге